進入數字時代，數據要素成為促進經濟社會發展、推進國家治理現代化的關鍵生產要素，如何促進數據要素流通、挖掘數據價值成為數字中國戰略的核心議題。在此背景下，公共數據授權運營成為建設數據要素市場、釋放數據紅利的關鍵路徑。

早在2018年，部分地方就開啟了公共數據授權運營的探索之路，以更好地挖掘數據價值、釋放數據紅利。2021年，我國“十四五”規劃綱要首次提出開展政府數據授權運營試點。2022年12月，《中共中央 國務院關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》（以下簡稱《意見》）指出，推進數據分類分級確權授權使用和市場化流通交易，加強實施公共數據確權授權機制。隨著《意見》的出臺，各地紛紛加快探索公共數據授權運營的步伐，形成了遍地開花、各具特色的創新模式。

2023年3月，中共中央、國務院印發《黨和國家機構改革方案》，組建國家數據局。國家數據局的成立，使得數據要素市場建設目標更加清晰，公共數據授權運營的重要性更加凸顯，進而成為推進盤活公共數據資源、挖掘數據要素潛能的有效手段。2023年12月，國家數據局等部門聯合印發《“數據要素×”三年行動計劃（2024—2026年）》（以下簡稱《行動計劃》），提出加大公共數據資源供給，在重點領域、相關區域組織開展公共數據授權運營，探索部省協同的公共數據授權機制。

為了進一步落實《意見》和《行動計劃》的相關要求，強化數據要素高質量供給，發揮數據要素的乘數效應，公共數據授權運營生態體系的建設和發展成為當務之急。這一生態體系的構建是促進數據要素流通、挖掘數據價值、激發市場活力的有效手段和路徑，該生態體系鼓勵將授權主體、運營主體、場景開發主體、使用主體、監督主體等包容于一體，推動政府與市場、社會之間的良性互動，以及公共數據的生態開發和有效利用。具體而言，構建公共數據授權運營的生態體系可以從三個方面作為著力點。

第一，探索公共數據授權運營的生態發展模式。當前，各地針對公共數據授權運營開展了一系列多樣性、創新性的探索實踐：一些地方采取授權多主體分散運營的方式，遵循效率原則和公平原則，致力于推動創新發展；一些地方采用授權單一主體統一運營的方式，以確保數據安全和授權運營工作的順利開展。但不論是統一還是分散授權運營模式，鼓勵多元數據匯聚、多方主體參與共同開發的生態模式是公共數據授權運營創新實踐的根本所在。因此，需要各地結合當地發展現狀及數據開發需求，不斷探索創新，制定符合地方實際、切實可行的生態型授權運營模式，并通過總結典型實踐、打造成功案例等方式在全國推廣，起到示范標桿的指導作用。

第二，建立數據共享和回流的生態保障機制。目前，數據匯聚共享困難、數據供給部門缺乏提供數據的動力等問題仍是各地普遍面臨的難題，亟需建立切實可行的數據提供與共享保障機制。一是依靠制度規定和強行政力推動各部門共享數據，利用政策措施保障數據的匯聚共享；二是依靠考核壓力推動各部門共享數據，考核內容可以綜合各部門數據提供的數量、質量、效率等多個維度；三是依靠激勵機制推動各部門主動共享數據資源，明確數據提供部門可參與公共數據授權運營的收益分配，主要方式是其依據自身貢獻率申請財政支持，從而驅動并強化各部門提供和共享數據的積極性和主動性。此外，數據回流問題也是跨層級、跨部門之間數據共享的重點難點問題，需要國家層面出臺相關政策解決基層數據回流難、回流數據質量低的難題，保證數據共享和回流的生態保障機制的系統性和完備性，確保數據資源生態的良性流動。

第三，完善公共數據授權運營的生態運行系統。在制度設計上，國家應出臺公共數據授權運營的相關政策，從數字生態視角明確公共數據授權運營體系的主體組成要素，包括數據提供主體、數據授權主體、數據監督主體、數據運營主體、數據使用主體、數據服務主體、場景開發主體等，并明確他們如何在數據授權、數據運營、交易流通、應用追溯以及效果評估等整體環節中的分工協作與權責劃分，從而形成一個完整的公共數據授權運營的生態政策體系。

在主體培育上，一方面，需要加大培育數據服務機構，鼓勵其主動參與和融入公共數據授權運營實踐之中；另一方面，鼓勵運營主體主動對接和包容多元場景開發主體，推動市場和社會主體共同參與公共數據運營場景的開發和挖掘之中，積極服務于市場和社會發展。一般而言，政府授權的運營主體負責對接各類場景開發主體，他們共同挖掘各種應用場景，由場景開發主體根據運營主體提供的數據產品和服務通過再開發利用形成服務民生、供給市場和社會的最終產品和服務。

在這一過程中，場景開發主體應是國有企業、民營企業、科研機構、個體等多元主體，從而塑造一個共同開發合作的生態運營機制，但目前各地的場景開發主體主要為運營主體的子公司，或是其他國有企業，更多市場和社會力量參與較少。綜上，構建公共數據授權運營的生態體系，應從運營生態模式的設計、生態保障機制的建立以及生態運行系統的完善等方面予以開展，全方位促進公共數據運營生態建設，從而更好地釋放數據價值、激發市場活力。